محاضرة في الإدارة العامة

[kinan]

الموضوع ( نشاط الإدارة العامة )
( العملية الإدارية )

تمهيد :
الباب الأول : التخطيط .
الباب الثاني : التنظيم.
الباب الثالث : القيادة ( سلطة اتخاذ الأوامر ).
الباب الرابع : التنسيق والاتصال .
الباب الخامس : الرقابة .

الباب الأول : التخطيط.
الفصل الأول : ماهية التخطيط.
البحث الأول : تعريف التخطيط وتحديد عناصره.
البحث الثاني : مراحل وضع الخطة.
البحث الثالث : عوامل نجاح التخطيط .
البحث الرابع : معوقات التخطيط .

الفصل الثاني : أنواع التخطيط .
أولاً : التخطيط من حيث الغاية أو الوسيلة :تخطيط هدفي وتخطيط إداري .
ثانياً : التخطيط من حيث النطاق المكاني: التخطيط القومي ( المركزي ) والتخطيط الاقليمي .

الفصل الثالث : التخطيط في الجمهورية العربية السورية .
تمهيد :
إن تقسيم العملية الإدارية إلى عدة وظائف لا يعني أبداً الفصل المطلق بين هذه الوظائف . بل أن هذه الوظائف تكون متداخلة فيما بينها . فالمدير الذي يباشر نشاطه في اطار الجهاز الإداري لا يبدأ عمله بالتخطيط ويترك الوظائف الأخرى إنما يباشر العملية الإدارية بمختلف وظائفها . فعندما يخطط لتحقيق هدف مستقبل : يقوم بالتنظيم ويوجه من يعملون معه في المنظمة ويصدر العديد من الأوامر وينسق بين أقسم المنظمة وفروعها المختلفة . وهو لا يستطيع أن يقوم بهذه الوظائف إلا من خلال الاتصال كما يقوم بالرقابة حتى يضمن تحقيق الأهداف المرسومة...
فالتقسيم إلى وظائف خمس هو أمر نظري .... ضرورات الدراسة ليس إلا.

[kinan]

الباب الأول التخطيط


يعتبر التخطيط عملية حتمية في جميع الدول الرأسمالية الاشتراكية والاشتراكية المتقدمة والمختلفة ، بل يعد أمراً أكثر ضرورة .... في الدول المتخلفة ، حتى تستطيع اللحاق بركب الدول المتقدمة وبصفة خاصة في المجال الاقتصادي .
الفصل الأول : ماهية التخطيط :
المبحث الأول : تعريف التخطيط وبيانه وعناصره :
يعتبر التخطيط عملاً إنسانيساً يتعلق بمحاولة رسم سبل المستقبل ، وهو بهذه المثابة يوجد في الحياة العامة والحياة الخاصة ، في إدارات الأعمال والإدارة العامة على حدً سواء. وقد عني كثير من الفقهاء بتعريف التخطيط :
تعريف هنري فايول : (( التنبؤ بالمستقبل والاستعداد له )).
تعريف العلماوي : (( التديير الذي .. إلى مواجهة المستقبل بخطط معدة مسبقاً لتحقيق أهداف محددة )).
تعريف الدكتور عبد الفتاح حسن : التحديد المسبق لأسلوب العمل بقصد تحقيق هدف ما )) .
والحقيقة مهما تعددت المحاولات في تعريف التخطيط فإنه لا يعد أنه يقوم على هدف أو أهداف محددة مستقبلية يراد تحقيقها عن طريق التنبؤ بالمستقبل والإستعداد له )).
يستنتج من التعاريف السابقة أو التخطيط يقوم على عنصرين اثنين :
عناصر التخطيط هي : تستنتج من التعريف :
العنصر الأول : التنبؤ بالمستقبل : فالخطة تبدأ بالتوقع والافتراضات التي يتوقع واضعوا الخطة تحقيقها في المستقبل . ولتحقيق نسبة معينة من الجدية والنجاح في التخطيط يجب أ، تكون هذه التقديرات والافتراضات مبنية على أساس علمي لا على مجرد اجتهادات شخصية .فالتخطيط يجب أن يقوم على أساس البحث والتنقيب وأنه يعتمد على التحليل لا على الظنون والأوهام .
التنبؤ هو أساس التخطيط ، فإن دقة التنبؤ هي سر نجاح التخطيط . والتنبؤ هو معرف يخاطب الأمور الغيبية لا القطعية ، فما يتوقعه الإنسان يبقى تكهناً يحتمل الصدق أو عدمه .
لذلك يجب على واضعي الخطة مراعاة أمرين اثنين أثناء التنبؤ :
1- أن تكون تقديراتهم دقيقة .
2- أن يضعوا في حسبانهم نسبة معينة من الخطأ .
العنصر الثاني : الاستعداد للمستقبل :
يجب أن يقوم أن تكون هذه الأهداف واقعية قابلة للتحقيق . ويستلزم ذلك أن تملك الدولة الإمكانات المادية والبشرية في سبيل تحقيق ذلك .
لذلك لا بد : من حصر موارد الدولة المادية والبشرية وتحديد أفضل الطرق للاستفادة منها كما يجب أن يحاط المعنيون في وضع الخطة بحقيقة الثروة الوطنية ، وكذلك بالموارد الأجنبية التي يمكن الاعتماد عليها . فالعبرة إذاً ليست للشعارات الرنانة (( ....... وإنما العبرة بإتخاذ التدابير والاستعدادات اللازمة التي تكفل تحقيق وتنفيذ الأهداف )) .
المبحث الثاني : مراحل وضع الخطة :
أولاً: تحديد الأهداف ووسائل تنفيذها :
لكل خطة هدف أو أهداف محددة ، فالهدف من أي تخطيط هو تحقيق أغراض معينة يفترض سبق وصفها . ويجب أن تكون هذه الأهداف محددة وواضحة .
( وتحديد الهدف يكشف للمدير مالذي يجب عليه تحقيقه )
والهدف الكلي للمنظمة : هو الذي يحكم أهداف أقسامها وفروعها حتى حتى نصل إلى القاعدة. والقاعدة المقررة في الدول الديمقراطية : أ، تحديد الأهداف يدخل في صميم عمل السلطة التشريعية المختصة أساساً بتجديد السياسة العامة للدولة ,إلا أنه من حيث الواقع يجب أن نلاحظ أن عمل السلطة التشريعية لا يعدو أن يكون مجرد الاعتراض أو الموافقة على ما تعده السلطة التنفيذية في الخصوص.
ويستلزم التخطيط فضلاً عن تحقيق الأهداف تحديد الوسائل والطرق التي تلزم لتنفيذ الأهداف وإخراجها إلى خير الواقع الفعلي .
ثانياً : جمع البيانات والإحصائيات :
يجب من أجل وضع الخطة لدى القائمين علها أكبر قدر من البيانات والإحصائيات المتعلقة بالوسائل والإمكانيات المادية والبشرية ويجب أن تكون هذه البيانات والإحصائيات دقيقة وحديثة ومعبرة عن الواقع الفعلي حتى يمكن الاعتماد عليها في تحقيق أهداف الخطة بكفاءة وفعالية لذلك فلا بد من الاستعانة بمراكز بحث إحصائية متخصصة حتى يمكن الاعتماد عليها عند وضع أهداف الخطة ...
ثالثاً: وضع مجموعة من الخطط البديلة والاختيار بينها :
يقوم التخطيط على افتراضات مستقبلية ، فإذا اختلفت هذه الافتراضات اختلافاً جوهرياً أعدت عدة خطط يستند كل منها على افتراض معين لتنفيذها : مثال أن تضع الدولة خطة على أساس الحرب وخطة على أساس السلم .
وعليه فيجب أن تتصف الخطة بالمرونة بحيث يمكن تغييرها لمواجهة متطلبات المستقبل التي لم يكن في وسع واضعي الخطة توقعها .
ان تغيير الخطة لا يجوز أن يفهم على أنه تغيير الهدف ، بل تغيير في الطريق الموصل إليه لذلك فالمدير الناجح هو الذي يستطيع ....... الظروف الطارئة وتذليل العقبات التي تقف إزاء تحقيق الخطة . لذلك : يجب وضع خطط بديلة بجوار الخطة الأصلية لمواجهة الافتراضات الأساسية المستقبلية ويعني ذلك وضع مجموعة من خطط لتحقيق هدف واحد تواجه كل خطة افتراضاً مختلفاً عن ذلك الذي تواجهه الخطط الأخرى ويكون الاختيار البديلة في ضوء النتائج المتوقعة منها مقارنة بالهدف المحدد .
رابعاً :تقسيم الخطة الرئيسية إلى خطط فرعية وتحديد المدة الزمنية لتنفيذ كل منها ووضع أوليات البيئية:
يعني ذلك تقسيم الخطة الرئيسية إلى خطط ........ لكل قطاع من القطاعات المختلفة . فالخطة الاقتصادية العامة تقسيم إلى خطط جزئية بحيث تحدد خطة فرعية لكل قطاع ( قطاع الزراعة، التجارة ، الصناعة ) ويجب أن تعكس الخطط الفرعية أهداف الخطة العامة الرئيسية.
وبعد تقسيم الخطة الرئيسي إلى خطط فرعية يجب على واضعي الخطة تحديد المدة الزمنية اللازمة لتنفيذ كل خطة من الخطط الفرعية حيث يتم التنسيق بينها . ويتم بنفس الوقت تحقيق الهدف الأم .
خامساً: إذاعة الخطة داخل المنظمة والإعلان عنها :
أي أن يحاط كل مدير مسؤول عن تنفيذ الخطة بقطاع معين علماً بالخطة وبأهدافها ، وكذلك بالجزء الذي يعينه منها وموقع هذا الجزء من الخطة الكلية .
سادساً : متابعة الخطة وتقييمها :
يقصد بهذه المرحلة مقارنة ما يتم تنفيذه أول بما كان متوقعاً وقت وضع الخطة فالخطة يجب أن تقيم بصفة دورية في ضوء الظروف والتوقعات الجديدة وفي ضوء الخبرات المكتسبة من التطبيق. وذلك حتى يمكن من تغييرها في الوقت المناسب إن كان هناك مقتضى لحدوث هذا التغيير. وفي عملية المتابعة يجب الاهتمام بالفروق الجوهريّة دون الفروق الثانوية وقد يكون العلاج سهلاً كتشديد الرقابة أو إنشاء أقسام جديدة , وقد يكون صعباً إذا كان الانحراف راجعاً إلى عامل مفاجئ لم يكن متوقعاً عند وضع الخطة وتحديد الهدف العام.
ومن النادر تطابق النتائج المتوقعة مع النتائج الفعلية نتيجة لظهور الفروق الجوهرية أثناء التنفيذ . وفضلاً عن متابعة مراحل تنفيذ الخطة فلابدّ من تقييمها بعد الانتهاء من التنفيذ.
المبحث الثالث: عوامل نجاح الخطة:
أولاً: صحة البيانات والإحصائيات: يعد هذا عاملاً هاماً نظراً لأن التخطيط يعتمد على مجموعة من الافتراضات , وهذه الافتراضات تبنى على أساس مجموعة من البيانات والإحصائيات ولذلك يجب حتى تصبح الافتراضات واقعية وقابلة للتنفيذ أن تكون البيانات والإحصائيات دقيقة ومعبرة . ومن الواجب حتى نضمن صحة البيانات أن يكون لدينا جهاز إحصائي [ متخصص وكفء] .
التنويه عن ظاهرة غير صحية: يعمد كثير من الرؤساء إلى حجب كل ما عندهم من بيانات ومعلومات عن الإدارات المختصة بالتخطيط , أو يقدمونها منقوصة أو يقدمون القديم منها , اعتقاداً منهم إلى أن أجهزة الرقابة سوف تستخدمها كسيوف مسلطة ضدهم .
ثانياً: كفاءة الجهاز الإداري الذي يقوم على تنفيذ الخطة :
قد تكون أهداف الخطة واضحة ومحددة ومن الممكن تحقيقها وتملك الدولة الإمكانيات المادية لتنفيذها إلا أنها لاتملك الجهاز القوي القادر على تنفيذ الخطة : لذلك لابدّ من الاعتناء بالعنصر البشري وإعداده إعداداً علمياً وفنياً. لاسيما وأن المشروعات التي تنشؤها الدولة في الوقت الحاضر إنما تتسم غالبيتها بطابع فني ملموس الأمر الذي يستلزم بدوره عدداً كبيراً من الفنيين وعليه فإن السياسة التخصصية مرتبطة ارتباطاً وثيقاً بالمؤسسات التعليمية والفنية القائمة في الدولة.
ثالثاً : المشاركة في وضع إعداد الخطة :
لا ينبغي أن يكون إعداد الخطة مقتصراً على هيئة من هيئات الدولة دون سواها وإنا يجب أن تشارك كل المنظمات في الدولة في إعداد ووضع ومناقشة الخطة . إذ تؤدي هذه المشاركة إلى الإحساس بالمسؤولية عند تنفيذ الخطة فالمدير يكون أكثر قبولاً واستعداداً لتنفيذ الخطة إذا كان قد شارك في إعداد الجزء الذي يقوم على تنفيذه . كما أن مشاركته تجعله أكثر إدراكاً لهدف الخطة وأكثر فهماً له. ومن ثم لا يستطيع المدير الإفلات من المسؤولية إذا لم تتطابق النتائج المتوقعة مع النتائج الفعلية وتتم هذه المشاركة عن طريق تقديم الاقتراحات إلى السلطات المختصة أصلاً بوضع الخطة.
وفيما يتعلق بالمشاركة في الخطط التي تتم على مستوى المنطقة فإنها يجب أن تشمل بقدر الإمكان جميع العاملين فيها. وهذه المشاركة تحقق ميزتين:
1-إمكان الاستفادة بجميع الخبرات الفنية الموجودة بالمنظمة.
2- رفع الروح المعنوية لدى العاملين لإحساسهم بأهمية دورهم في إعداد الخطة.
رابعاً: مركزية التخطيط ولامركزية التنفيذ:
إن أهم عوامل نجاح الخطة التي تتم على أساس مركزي بينما يكون تنفيذها على أساس لا مركزي . حيث أن قيام سلطة عليا بوضع وإقرار الخطة في صورتها النهائية يؤدي إلى حسن الاستفادة من الموارد المتاحة في الدولة ويعمل في ذات الوقت على حسن توزيع المشروعات على المناطق المختلفة .
وليس هناك من تعارض بين مبدأ التخطيط مع مبدأ وجوب المشاركة في إعداد الخطة ذلك أن مركزية التخطيط لا تعني المركزية المطلقة واستئثار السلطات العليا بإعداد الخطة وإنما المفروض هو: أن مبدأ الإعداد من أسفل فصاعداً إلى أعلى وعند القمة تتبلور جميع المشروعات في صورة خطة عامة تصير ملزمة بالقانون الصادر بها ثم تتجه الخطة مرة ثانية متجهة إلى [ أسفل في مرحلة التنفيذ ] وهذا هو المفهوم السليم لفكرة مركزية التخطيط ولامركزية التنفيذ.
خامساً: نشر الوعي التخطيطي:
إن مهمة التخطيط يجب أن يساهم فيها كل مواطن ومن ثم فإنه يلزم لنجاح التخطيط نشر الوعي التخطيطي لدى كافة المواطنين حتى يشعر كل مواطن بأهمية الخطة وأهدافها . ونشر الوعي التخطيطي يستلزم وجود أجهزة نشطة للقيام بعملية الوعي والتوجيه ويكون ذلك عن طريق الندوات والصحف ووسائل الإعلام.
المبحث الرابع: معوقات التخطيط ومشاكله:
1- صعوبة وضع التقديرات الدقيقة التي تعتمد عليها الخطة .
2- القيود السيكولوجيّة في سلوك القائمين على التخطيط مديرين كانوا أم منفذين:
- عدم قناعة المدير بالتخطيط وإنه مضيعة للوقت.....
- يقاوم الكثير من المديرين أي تغيير أو تجديد في أساليب العمل .
- معارضة جماعة المصالح أو شلل المنتفعين للتخطيط إذا ما مس مكاسبها الخاصة أو مصالحها الحيوية.
- جمود الإجراءات والسياسات.
- العجز المالي أو الفني.

[kinan]

الفصل الثاني
أنواع التخطيط
أولاً : التخطيط من حيث تحيد الغاية أو الوسيلة :
أ- التخطيط الهدفي والتخطيط الإداري أو المنهجي .
والتخطيط الهدفي هو الذي يرسم السياسة العامة للدولة ويحدد الأهداف المراد منها
والتخطيط الإداري : هو الذي يقتصر على تحديد وسائل التنفيذ.
فيتضمن التخطيط الإداري وضع خطط تتعلق بالعمليات الإدارية مثل التدريب والإعداد وقد يذهب التخطيط الإداري إلى أبعد من تحديد الوسائل , بل تحديد الأهداف بصورة تفصيلية .
ثانياً التخطيط من حيث النطاق المكاني :
1- التخطيط القومي: وهو الذي يتم على نطاق الدولة كلها ومن ثم فهو يمتد ليشمل جميع أقاليمها. وهو يقسم إلى نوعين:
أ- شامل ب- جزئي .
أ- التخطيط القومي الشامل :
يهدف إلى إحداث تغييرات جذرية في مختلف النواحي الاقتصادية والاجتماعية والإدارية في الدولة بغية تحقيق النتيجة الشاملة في جميع هذه القطاعات . وهو يطلق على هذا التخطيط عادة التخطيط الهيكلي وذلك بالمقابلة بالتخطيط الوظيفي الذي يهدف إلى التنمية في حدود الإطار القائم.
خصائص التخطيط القومي الشامل:
1- إنه تخطيط شامل : لجميع صور النشاط الاجتماعي والاقتصادي والإداري والثقافي .
2- إنه تخطيط مركزي : على مستوى الدولة.
3- إنه تخطيط تفصيلي.
4- إنه تخطيط إلزامي.
ب- التخطيط الجزئي: لا يهدف هذا التخطيط إلى إحداث تغيير في نشاطات الدولة أو في كافة قطاعاتها مثل التخطيط الشامل. وإنما يهدف إلى إحداث تغيير في جزء من نشاطها في قطاع معين كالقطاع الصناعي, الزراعي.....)
وهذا التخطيط لا يمس الأسس الرئيسية التي يقوم عليها النظام القائم وإنا يستهدف التغلب على أزمة معينة أو بهدف زيادة الإنتاج.
2- التخطيط الإقليمي: هو الذي يتناول رقعة جغرافية معينة داخل الدولة أو إقليم معيين من أقاليمها . وتلجأ الدولة إلى هذا التخطيط عند محاولة تعمير منطقة جديدة أو تطويرها أو عند النهوض برفع مستوى إحدى المناطق.
ثالثاً التخطيط من حيث المدى الزمني:
1- الخطة طويلة الأجل : 10 سنوات وأكثر مثال: خطة مضاعفة الدخل القومي وهي تحدد الأهداف كل 10 سنوات رئيسة دون التفاصيل.
2- الخطة متوسطة الأجل: 3-7 سنوات ومثالها : الخطط الخمسية في سوريا.
3- الخطة قصيرة الأجل: سنة- سنتين. مثال: للقضاء على أزمة الأزمات التي تواجه الدولة وخصوصاً في المجال الاقتصادي . فهي خطط مؤقتة لا تمس الأسس الرئيسية التي يقوم عليها النظام الاقتصادي.

[kinan]

الفصل الثالث
التخطيط في الجمهورية العربية السورية

المبادئ الأساسيّة التي تحكم التخطيط في سوريا:
أولاً : وحدة الخطة ومشمولها:
تتضمن استغلال جميع الموارد الموجودة في الدولة مادية كانت أم بشرية.
ثانياً : مركزية التخطيط ولامركزية التنفيذ:
وتكمن أسباب الأخذ بفكرة التخطيط المركزي فيما يلي:
1- مشكلة التخطيط هي مشكلة توزيع للموارد العامة, وبالتالي فلا يجوز أن يتولاها جهاز يشرف على قطاع معين . هذا فضلاً عن أنه إذا ترك لكل قطاع حرية تحديد خططه فإن كل قطاع سيتجه إلى المغالاة فيما يخصه من أهداف وإغفال الأهداف الأخرى.
2- إن التخطيط المركزي وسيلة لإيجاد التوازن بين القطاعات المختلفة.
ثالثـاً : المسؤولية القيادية للقطاع العام وذلك من خلال سيطرة الشعب على وسائل الإنتاج .
رابعاً : تقسيم الخطة على مراحل زمنية.
خامساً : توزيع مشروعات الخطة .
سادساً : ربط الخطة بالميزانية.
سابعاً : متابعة تنفيذ الخطة.
ثامنـاً :إلزامية الخطة.